DAL PEAD AL FEAD, UN LUNGO PERCORSO
Nel 1987 Jacques Delors, allora presidente della Commissione europea, nell’ambito della Politica Agricola Comune (PAC) istituì il Programma per la distribuzione di derrate alimentari agli indigenti (PEAD). Questa iniziativa fu creata durante un inverno particolarmente rigido per far un buon uso delle eccedenze agricole dell'epoca e per aiutare al contempo i cittadini più svantaggiati della Comunità europea. Formalmente si trattava di un atto del Consiglio che disponeva l'attribuzione di prodotti agricoli prelevati dalle scorte pubbliche di intervento - ovvero le eccedenze di prodotti agricoli immagazzinate nel periodo in cui produzione superava la domanda comunitaria - agli Stati membri che intendessero distribuirli sotto forma di aiuto alimentare alle persone indigenti dell'Unione.Nel tempo la progressiva riduzione di queste scorte ha reso necessaria una riforma parziale del programma, sia per adeguarlo all'evoluzione della PAC che per rafforzarne l'efficacia per le persone più indigenti. Per questo motivo a metà degli anni novanta il PEAD è stato modificato per consentire, in alcuni casi, di integrare le scorte di intervento con acquisti sul mercato.
Il PEAD in Italia
Negli anni il PEAD ha rappresentato un'importante fonte di approvvigionamento per le organizzazioni caritative dei Paesi membri fornendo loro alimenti da distribuire gratuitamente agli indigenti. In Italia, ad esempio, il PEAD è attuato da ormai 20 anni dall'Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura (AGEA), organismo pagatore che su incarico del Ministero delle Politiche agricole, alimentari e forestali per il tramite di sette Enti Caritativi - Fondazione Banco Alimentare Onlus, Associazione Banco Alimentare di Roma Onlus, Associazione Sempre Insieme per la pace, Caritas italiana, Comunità di Sant’Egidio, Croce Rossa Italiana e Fondazione Banco delle Opere di Carità-, formalmente riconosciute ed iscritte al relativo Albo istituito presso l’AGEA.
Questi sette realtà nel 2013 hanno distribuito i prodotti alimentari a oltre 15.000 Strutture Caritative territoriali che li donano ad oltre 4.000.000 di persone in stato di bisogno, il 70% dei quali sono italiani. In particolare il programma sta raggiungendo, nel dettaglio della suddivisione geografica, i poveri così distribuiti:
- Nord: 1.056.855 poveri, di cui 129.000 bambini (0-5 anni) e 121.906 anziani (over 65 anni);
- Centro 720.636 poveri, di cui 68.00 bambini e 119.043 anziani;
- Sud: 1.542.175 poveri, di cui 149.000 bambini e 220.338 anziani;
- Isole: 748.584 poveri, di cui 81.000 bambini e 117.296 anziani.
Nel 2013, poichè erano disponibili scorte di intervento solo per alcune categorie di prodotti, il piano di esecuzione si è basato soprattutto sugli acquisti: all’Italia è stato destinato un importo monetario totale di € 98.269.856, di cui € 92.272.165 destinati all’acquisto sul mercato interno di alimenti e € 5.997.761 al rimborso delle spese di trasporto ed al rimborso degli oneri di magazzinaggio e amministrativi degli Enti Caritativi. Quasi il 95% dei fondi a disposizione si sono quindi trasformati in aiuti concreti che hanno raggiunto la popolazione bisognosa. Attraverso il PEAD quindi quest’anno sono state distribuite gratuitamente oltre 100.000 tonnellate di prodotti alimentari, suddivisi in pasta, riso, latte, formaggi, legumi, farina, biscotti, polpa di pomodoro, biscotti per l’infanzia, olio di semi e fette biscottate.
La situazione sociale europea e la fine del PEAD
La deprivazione materiale è causa di gravi problemi all'interno dell'Unione, e continua a richiedere un sostegno dell'UE per le persone più indigenti della società. A dicembre 2012 Eurostat, l’ufficio statistico dell’Unione europea, ha diffuso i dati su povertà ed esclusione sociale: nel 2011 erano ben 119,6 milioni (24,2% della popolazione dell'Unione) gli europei a rischio povertà o esclusione sociale. Un cittadino europeo su quattro si trova quindi al di sotto della soglia nazionale di povertà, soggetto a grave deprivazione materiale o parte di una famiglia a bassissima intensità lavorativa. Questi dati sono sicuramente stati aggravati anche dagli effetti della crisi economica e finanziaria iniziata nel 2008: da allora, infatti, i cittadini Ue a rischio povertà o esclusione sociale sono aumentati di 3,6 milioni.
A livello italiano il 28,2% della popolazione vive a rischio povertà o esclusione sociale, superando i dati della media europea (24,3%). Se si considerano le aree metropolitane la posizione dell'Italia addirittura si aggrava: con il 27,6% della popolazione a rischio di povertà o di esclusione sociale, l'Italia occupa le ultime posizioni seguita solo da Grecia (29,4%), Lettonia (33,6%) e Bulgaria (38,6%).
Tuttavia, la notevole imprevedibilità delle scorte di intervento disponibili e il previsto esaurimento delle stesse nel periodo 2011-2020 a seguito delle riforme della PAC e della sentenza relativa alla causa T-576/08 Germania contro Commissione - che ha ribadito che gli acquisti di derrate alimentari sul mercato dell’Unione non possono sostituire su base regolare le ridotte scorte di intervento e che ha portato la Commissione a non poter più autorizzare l’utilizzo di importi monetari in sostituzione delle scorte di intervento - hanno condotto alla decisione di terminare il PEAD alla fine del 2013.
FEAD: un nuovo strumento per combattere la povertà
La Commissione europea, volendo garantire un futuro al sistema virtuoso di donazioni di prodotti alimentari agli indigenti sviluppatosi nell'ultimo ventennio, nella sua proposta del Quadro Finanziario Pluriennale 2014-2020 ha quindi deciso di destinare 2,5 miliardi di euro per la creazione un nuovo strumento di lotta contro le forme estreme di povertà e di esclusione, a integrazione degli attuali strumenti di coesione nell’ambito del sociale. Tale scelta è allinetata con la strategia Europa2020, in cui l'Unione europea si è posta l'obiettivo di ridurre di almeno 20 milioni il numero di persone a rischio di povertà o di esclusione sociale.
Il principale strumento dell'Unione per sostenere l'occupazione, combattere la povertà e promuovere l'inclusione attualmente è il Fondo sociale europeo (FSE). Tuttavia, la base giuridica del FSE (si veda in questo senso art. 162 del TFUE) richiede che le attività sostenute abbiano un legame sufficientemente stretto con l'occupazione o la mobilità e non prevede aiuti alle deprivazioni materiali di prima necessità (alimenti, casa, ecc.) oggi sempre più crescenti, ancor prima del lavoro (si veda SWD(2012) 351 final, 24 ottobre 2012, p. 2). Quindi, terminando il PEAD e permanendo il bisogno di offrire un’assistenza materiale agli indigenti, è emersa la necessità di un nuovo strumento separato dal FSE.
Dopo un lungo percorso di valutazioni d’impatto, dibattiti e consultazioni con gli stakeholder il 24 ottobre 2012 la Commissione europea ha pubblicato la proposta di un Fondo di aiuti europei agli indigenti (FEAD). Si tratta di un'iniziativa assolutamente innovativa se si considera che questo fondo rappresenta una novità nel panorama legislativo europeo, in quanto fino ad oggi il tema della povertà estrema era totalmente delegato alla competenza dei singoli Stati membri.
L'obiettivo generale del FEAD è di promuovere la coesione sociale nell'Unione contribuendo al conseguimento dell'obiettivo della strategia Europa 2020 riducendo, come detto, di almeno 20 milioni il numero delle persone a rischio o in condizioni di povertà e di esclusione sociale. L’obiettivo specifico, invece, è quello di alleviare le peggiori forme di povertà fornendo un’assistenza non economica (prodotti alimentari e/o beni di consumo di base) alle persone indigenti, con particolare attenzione ai senzatetto e ai bambini (vd. Articolo 3 della proposta di Regolamento).
Il 12 giugno 2013 il Parlamento europeo ha approvato a larghissima maggioranza (513 voti a favore, 149 voti contrari, 27 astenuti) la relazione sul FEAD dell’on. Emer Costello (S&D, Irlanda) della Commissione per l’occupazione e gli affari sociali quale strumento che rappresenta l’espressione concreta della solidarietà dell’Europa nei confronti dei suoi cittadini più svantaggiati. Il voto sulla risoluzione legislativa, invece, è stato rinviato per permettere l'inizio dei negoziati informali con il Consiglio.
Sono quindi iniziati e ancora in corso i triloghi tra Parlamento europeo, Consiglio dell’UE e Commissione europea per raggiungere un accordo. Uno dei punti più dibattuti è l’ampliamento del campo di applicazione del fondo: la proposta della Commissione e la posizione del Parlamento hanno sottolineato l’importanza di un’assistenza non economica attraverso prodotti alimentari e/o beni di consumo di base. Infatti questo fondo vuole essere una risposta concreta e immediata ai bisogni vitali e punto d'ingresso privilegiato per un accompagnamento all’inclusione sociale delle persone aiutate. Tuttavia il Consiglio dell’UE propone un ulteriore ampliamento del campo di applicazione del fondo prevedendo anche attività di inclusione sociale, che potrebbero essere finanziate con altri fondi europei.
Dal PEAD al FEAD: la preoccupazione degli enti caritativi
Lo scorso 14 novembre durante la riunione della Commissione per l’occupazione e gli affari sociali del Parlamento europeo l’on. Costello ha fornito degli aggiornamenti sui negoziati in corso e ha ipotizzato di poter raggiungere l’accordo tra Parlamento e Consiglio dell’UE il prossimo 28 novembre 2013. La votazione del Parlamento europeo in sessione plenaria potrebbe essere prevista per il 25 febbraio 2014. In seguito il FEAD verrà pubblicato nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea e ogni Stato membro dovrà presentare alla Commissione europea un programma operativo per il periodo compreso tra il 1° gennaio 2014 e il 31 dicembre 2020 e una valutazione ex ante. Tale programma operativo sarà redatto dallo Stato membro o da un'autorità da esso designata in cooperazione con le competenti autorità regionali, locali e altre autorità pubbliche nonché con gli organismi che rappresentano la società civile e gli organismi per la promozione della parità e della non discriminazione. L'attuazione del FEAD mediante questo programma operativo, favorirà un approccio strategico futuro e dei risultati efficaci ed efficienti.
Gli Enti Caritativi presenti sul territorio italiano e operanti proprio nel settore delle povertà estreme che in questi anni hanno beneficiato del PEAD sono molto preoccupati sia per la fine del programma e sia per le prospettive relative al nuovo fondo, non più vincolato ai soli aiuti alimentari. Inoltre, il dilungarsi delle tempistiche di approvazione rischia di provocare l’interruzione di un sistema che può vantare importantissimi risultati,raggiunti e migliorati costantemente in 20 anni di operatività. Gli Enti Caritativi Nazionali si sono uniti per promuovere l’iniziativa “Insieme per l’Aiuto alimentare” al fine di sensibilizzare il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, che gestirà i nuovi fondi del FEAD. Gli Enti chiedono infatti non solo che il Ministero si impegni a destinare gran parte di questi fondi agli aiuti alimentari, come previsto dallo spirito del Fondo stesso, ma che coinvolga urgentemente, in un auspicabile lavoro comune, i soggetti che nel settore operano da altre 20 anni per la stesura dei programmi Operativi.